從“如何拆”到“該不該拆”
為了讓鋼筋混凝土堆砌起來的城市建筑“綠”起來，中國(guó)建筑業(yè)者絞盡腦汁想了很多解決方案，但并不能解決建筑業(yè)全部的環(huán)境問題。2014年9月12日，在甘肅敦煌召開的“第三屆能源基金會(huì)建筑項(xiàng)目交流會(huì)”上，來自住建部、國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院等近50家單位的官員、專家開始討論一個(gè)一直被忽視，卻關(guān)乎中國(guó)建筑業(yè)綠色進(jìn)程的新問題——建筑拆除。
“綠色建筑設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)已經(jīng)被普遍關(guān)注，但拆除政策的研究還幾乎一片空白，未能真正覆蓋建筑全生命周期?！敝袊?guó)建筑科學(xué)研究院天津分院副院長(zhǎng)尹波對(duì)記者說。中國(guó)建筑“短命”、大拆大建現(xiàn)象的背后，是建筑拆除帶來的資源、環(huán)境影響越發(fā)嚴(yán)重。“建筑垃圾問題，從源頭減量無疑是最重要的，過去我們都在研究‘如何拆’，卻忽視了‘該不該拆’?！北本┙ㄖ髮W(xué)教授、中國(guó)城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會(huì)建筑垃圾管理與資源化委員會(huì)副主任陳家瓏說，由于過早拆除了大量本不該拆除的建筑，中國(guó)建筑垃圾的總量不斷飆升。
根據(jù)住建部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)建筑科學(xué)研究院預(yù)測(cè)，中國(guó)每年由于建筑過早拆除帶來的建筑垃圾增量約4億噸，約占我國(guó)垃圾總量的40%。上述垃圾運(yùn)輸、處理和存放，已對(duì)環(huán)境造成較大影響。研究人員發(fā)現(xiàn)，過早拆除的建筑碳排放量約為中國(guó)碳排放總量的5%，如果考慮建筑再建過程中所需的建筑材料以及拆除時(shí)的碳排放量，建筑過早拆除將致中國(guó)每年新增碳排放量10%。
更可怕的是資源浪費(fèi)。研究人員發(fā)現(xiàn)，按照“十一五”期間我國(guó)建筑的拆建比折算，“十二五”期間我國(guó)每年拆除的建筑面積約為4.6億平方米，若這些被拆除的房屋使用壽命由設(shè)計(jì)的50年降低為實(shí)際使用的25年，按平均每平方米1000元計(jì)算，“十二五”期間，我國(guó)每年因過早拆除房屋浪費(fèi)4600億元。實(shí)際上，早在2010年，住建部副部長(zhǎng)仇保興就首次提出，我國(guó)被拆除建筑的平均壽命只有30年。按我國(guó)《民用建筑設(shè)計(jì)通則》規(guī)定，重要建筑和高層建筑主體結(jié)構(gòu)的耐久年限為100年，一般性建筑為50年至100年。
2012年，重慶大學(xué)針對(duì)重慶市建筑拆除的調(diào)研佐證了仇保興的論斷。調(diào)研結(jié)果顯示，3255幢受調(diào)查的被拆建筑平均壽命僅38年，其中重慶市科協(xié)大樓，因新建人民廣場(chǎng)，被拆除時(shí)樓齡僅4年。“如何通過政策設(shè)計(jì)，防止不合理的拆除以及帶來的環(huán)境問題，是擺在政府面前的新問題?！蹦茉椿饡?huì)建筑項(xiàng)目主任莫爭(zhēng)春說。
九成“不合理拆除”
盡管建筑過早拆除帶來一系列問題，但人們除了用“拆哪”(China)無奈調(diào)侃，并無更多可操作性的措施來限制大拆大建。住建部希望改變這一現(xiàn)狀。要改變現(xiàn)狀，首先要回答這些建筑為什么會(huì)被拆除。曾隸屬于建設(shè)部的中國(guó)建筑科學(xué)研究院對(duì)2001年至今公開報(bào)道的54處過早拆除建筑的主要拆除原因進(jìn)行了調(diào)查。“基于所獲得的拆除項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)資料，如果將工程質(zhì)量和規(guī)劃違規(guī)視為合理拆除，則合理拆除占10%，不合理拆除占90%；不合理拆除中，我們?cè)侔压δ軠?、商業(yè)利益和形象政績(jī)?cè)蛞暈閲?yán)重不合理拆除，占比55%?！敝袊?guó)建筑科學(xué)院該項(xiàng)目調(diào)研組成員李曉萍說。
尹波透露，一份名為《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建筑拆除管理的指導(dǎo)意見》的政策意見稿已經(jīng)提交給住建部，全國(guó)性的大拆大建現(xiàn)象有望得以改善。之前，相關(guān)法規(guī)的不健全成為大拆大建難以遏止的主要原因。目前僅有陜西、山西、杭州和廣州四省市出臺(tái)過針對(duì)歷史文化建筑的保護(hù)政策，更大量的居住類建筑和公共建筑拆除監(jiān)管仍是空白。同時(shí)，處罰力度也不足。廣東規(guī)定，對(duì)擅自拆除歷史建筑的單位的最高罰款為50萬元，個(gè)人最高罰款20萬元?！霸诜康禺a(chǎn)熱的背景下，最高50萬元的懲罰力度，顯得非常無力?！崩顣云急硎?。
另一方面，盡管目前官方的綠色建筑的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中已明確提出全生命周期概念，但在拆除環(huán)節(jié)，除了部分條款涉及建筑垃圾的利用外，并無具體評(píng)價(jià)操作細(xì)則，這導(dǎo)致即便具有示范帶頭效應(yīng)的綠色建筑，拆除也是軟肋。
2013年，國(guó)務(wù)院頒布《綠色建筑行動(dòng)方案》(下稱“方案”)，將建筑拆除管理作為綠色建筑十大工作重點(diǎn)之一。“方案”提到，對(duì)符合城市規(guī)劃和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、在正常使用壽命內(nèi)的建筑，除基本的公共利益需要外，不得隨意拆除。然而，該行動(dòng)方案一直缺乏具體的執(zhí)行措施。
在四川省建筑科學(xué)研究院建筑節(jié)能研究所副所長(zhǎng)徐斌斌看來，拆除階段固然重要，但要納入現(xiàn)有的《綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》卻存在問題——實(shí)際操作中，由于建筑拆除發(fā)生在多年以后，“拆除環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)一棟建筑是否綠色建筑，就相當(dāng)于人死了才發(fā)博士學(xué)位證，已經(jīng)沒意義了”，因此，他認(rèn)為把拆除環(huán)節(jié)納入現(xiàn)有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并不具有操作性。徐斌斌建議，當(dāng)務(wù)之急是制定獨(dú)立的建筑綠色拆除標(biāo)準(zhǔn)，明確如何進(jìn)行綠色拆除，以及建筑物的各種廢棄物如何進(jìn)行最大化再利用。
2001-2010年被報(bào)道的部分短命建筑
破除“地方一把手一句話”
在界定“到底誰來決定，建筑該不該拆”的問題上，國(guó)內(nèi)外一直存在分歧。在國(guó)內(nèi)，“目前絕大多數(shù)的情況，是地方一把手一句話”；而在國(guó)外，有關(guān)建筑拆除的政策法規(guī)，無不傾向于兩個(gè)核心問題：公共利益界定和拆除補(bǔ)償。
相比拆除補(bǔ)償，公共利益的界定，則是最大難題。我國(guó)法律對(duì)公共利益拆除和非公共利益拆除界定模糊。雖然《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》提出了6條公共利益，包括涉及國(guó)防外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、安居工程、舊城改造等事務(wù)的問題。“這些領(lǐng)域之外，還有一項(xiàng)稱為‘其他公共利益’，這為如何界定公共利益留下了懸念?！崩顣云颊f。其中，關(guān)于公共利益的典型爭(zhēng)議項(xiàng)目是沈陽五里河體育場(chǎng)。2001年，五里河體育場(chǎng)見證了中國(guó)男足挺進(jìn)世界杯決賽圈的歷史時(shí)刻，這座投資2.5億元興建的體育場(chǎng)素有“中國(guó)足球福地”之稱。2003年，沈陽市獲批承辦2008年奧運(yùn)會(huì)足球賽分賽場(chǎng)，沈陽市政府將僅僅使用了18年的五里河體育場(chǎng)拆除，由于承載了國(guó)人的共同記憶，此舉在當(dāng)時(shí)備受爭(zhēng)議。
與沈陽五里河體育場(chǎng)一樣，拆除一方面有助于提升城市形象，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時(shí)也造成了公共利益的損失。“兩者相抵，是否具有真正的公共利益？這需要進(jìn)一步科學(xué)的評(píng)估才能確定?！崩顣云挤Q，由于對(duì)公共損失缺乏評(píng)估，下一步需要第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，參與到建筑拆除的審批流程中去。能源基金會(huì)建筑項(xiàng)目主任莫爭(zhēng)春表示，由于公共利益的界定還涉及諸多法律問題，實(shí)際已經(jīng)超出了住建部的權(quán)力范圍。實(shí)際上，國(guó)外已有案例證明，可以有諸多方法保障建筑可以不被肆意拆除。巴黎的《城市規(guī)劃和保護(hù)法》堪稱世界上最全面、嚴(yán)格的城市建設(shè)法律體系之一，其對(duì)舊城區(qū)和古建筑的保護(hù)管理精細(xì)到了建筑外立面都不允許私自改動(dòng)的地步；在以色列，政府則通過高額的拆除成本來阻止人們過度拆遷。
尹波建議，應(yīng)對(duì)建筑拆除項(xiàng)目進(jìn)行分類管理，制定嚴(yán)格的建筑拆除審批程序，比如成立政府機(jī)關(guān)的建筑拆除部門，收取較高的拆遷費(fèi)用，遏制過度拆除的態(tài)勢(shì)。除此之外，中國(guó)工程院院士江億表示，研究制定拆除稅也是一種市場(chǎng)化調(diào)節(jié)方式。
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